2015年11月课题发布后,课题参与人就对课题研究进行了分工,在同期中国能源发展转型战略与法律制度研究的基础上,按课题申报书设计开始研究工作。
2016年年底本课题在上海华东大学举行开题会,国家能源局节能与科技司原司长江冰、战略规划司副司长健、处长葛炬、国际合作司副司长安丰全、中国能源法研究会名誉会长叶荣泗、顾问吴钟瑚、中国人民大学教授李艳芳、华东大学顾功耘教授、杨忠孝教授以及全体课题组出席开题会。专家们在充分肯定课题组研究工作的基础上,课题缩小研究范围,以突出重点。
会后课题组根据专家意见,对研究内容与逻辑进行适当调整将以下五个子课题进行了修正:即中国能源法律制度结构创新、中国能源供给法律制度创新研究、中国能源消费法律制度创新、中国能源技术法律制度创新、中国能源体制法律制度创新研究。做了以下几个方面工作:
其一,研究理论与规则准备。基于本课题涉及国家重大战略调整、能源体制重大政策调整、能源战略与法律重大制度调整,本课题首先开具了有关地缘政治理论、能源经济理论、经济发展和分析史、技术与创新理论、社会变迁理论、制度演化理论、公共政策与公共选择理论、产业组织理论、法律经济分析等近50本名著,为本课题参与者整体理论与制度研究奠论基础；其次,开具世界能源发展史、中国能源发展史与法律发展史名著,为研究在纵深上夯实基础；再次,为了让本课题研究更接地气,直接为国家战略、政策与法律制度设计服务,本课题要求每位课题参与人对中央财经领导小组第六次会议以来能源战略、能源政策以及重大措施进行认真研究,包括《能源发展战略行动计划2014-2020》、《能源发展“十三五”规划》、《关于进一步深化电力体制的若干意见》、《关于深化石油天然气体制的若干意见》等。
其二,要求本课题积极投身于能源的中,积累理论提升与制度设计的经验。能源已经让我国新一轮能源市场化展开,无论是电力体制深化,还是油气体制深化都是能源及其法律制度创新的伟大实践。本课题直接承担了国家电网三个重点课题:输配一体化及其管制研究、发电市场与输配一体化对接制度研究、输配一体化与售电市场对接制度研究,也正在积极承接油气体制与法制建设的相关课题。参与这些课题与实践研究一方面可以发现我国能源中存在的具体问题或实题,为规则与制度的提供经验；另一方面,将有关能源的制度理论与实践结合起来,检验理论的正确性及校正理论创新或制度创新中存在的问题。
其三,建立课题研究稳定的组织机制,为长期能源法律制度研究提供平台。能源在国外已经经历了近二十年历史,在中国必将成为长期、的政治过程,经济过程和法律过程,必须建立稳定的组织机构。为此,本课题在积极研究的同时,借承担国家电网课题研究的机会,推动首席专家单位与相关能源企业建立产学研长期合作科研机制,为现实问题的解决,研究的吸纳与推广,提供组织、资金、人员及办公条件。目前已经与国家电网组合作框架,下一步还将积极联系中石油、中石化、中国节能公司、中煤等单位达成合作框架。
子课题一,中国能源法律制度结构创新 能源本是一个包含政治、经济、历史、文化与法律的多重维度的制度选择,法律制度创新必然需要吸纳或汲取相关维度优势的才能实现。地缘政治、地缘经济、政党政治、市场经济、文化传统在法律制度上的汇集就成为法律制度创新的结构,只有当这些结构成就时适应能源的法律制度创新才是现实的。然而,在所有制约能源法律制度创新的结构性维度中地缘政治与政党政治是最为关键的维度。适应能源的法律制度创新设计与制度安排、制度进阶与制度绩效皆取决于能源战略与政党政治。只有借势能源战略与政党政治才能为法律开拓驱动能源的制度边际。法律制度创新的有效设计当然也能加速能源的制度实现。本研究正在结合国内外政治、体制与法律变迁的趋势进行相关基础理论与制度研究。
子课题二,中国能源供给法律制度创新 能源供给直接涉及到能源与市场的边界。能源领域长期处于资源分配型体制,以资源垄断为特征的市场优势成为制约中国建立现代能源市场体系的关键。实现生产要素的公平拥有、公平分配与公平受就必须向技术决定型体制转型。从资源优势竞争优势是能源的必由之。本研究正结合我国能源领域市场化的实际与党和国家市场化战略及国际能源市场化的经验进行相关理论与规则的构建。力图为资本结构从单一的国有资本转向多元资本,从行政垄断市场竞争,能源结构从化石能源转向清洁能源,能源规制从行政规制法律规制,从行为竞争制度竞争,还原能源的商品属性,建立现代能源市场体系提供理论与制度支撑。
子课题三,中国能源消费法律制度创新 在履约巴黎协定的应对气候变化战略的大背景下,从供给侧到消费侧成为能源消费的重要内容。能源结构改变与能源消费总量的控制业成为中国能源消费的焦点。然而寄托在行动的消费不是真正的消费,只有能源效率的提升才会为能源消费带来真正的希望。为此加快能源领域的市场化进程以及在用能领域加强市场与产权交易制度设计成为能源消费的重大抉择。本研究正在从行动与企业或厂商与消费者行动的联动上探讨在能源供给与能源消费的关系,以及能源消费中用能权市场结构的制建设问题。目前主要是探讨目前正在进行的用能权试点省份与城市的经验与教训,为制度性建设积累相关经验。
子课题四,中国能源技术法律制度创新 世界五百强前十强中国能源企业分别占第二强、第三强和第五强。但是这些具有市场优势的企业都是资源垄断或行政垄断型企业,均是凭借资本规模与赢利水平,而不是凭借赢利率上位的,缺乏研发与创新激励,与市场经济大企业大品牌格格不入。改变能源产业资本结构,对能源企业进行产业组织能力再造,建立现代能源市场体系,从垄断中解放市场,重铸工业产权制度,才能实现从维持性创新性创新,法律必须进行市场型制度创新。本研究正结合中国能源企业资本结构、组织结构与行为结构的演化,分析知识产权结构的创新机理,评估并诊断能源领域知识产权与国家创新体系制度的性变革的可能性。
子课题五,中国能源体制法律制度创新 能源法制是体制的法制。规则是体制的规则,体制在法制的演化中起主导作用。然而,体制是、产业与企业的结合体或组合方式,只是行政体制直接决定着产业与企业体制,从综合管理“大部制”,从政治目标产权效率的真正原因或制度绩效不在于职能的合并同类项,避免冲突并降低行政成本或效力,节约行政成本,提高效率,而在于给产权更多机会,提高产权效率,降低交易成本,更有利于从垄断中解放市场。本研究正结合组织行为理论、比较体制理论、产业组织理论与法律制度理论,探讨能源领域大部制综合与企业产权交易制度的对称与对应关系,力图将探寻能源领域与企业,与产权制度规则。
其二,本课题有固定的学术交流平台:定期举办高层级论坛,发布和交流。以本课题研究为契机,2015年至2016年底在华东大学召开的第三届、第四届中国能源战略与法律论坛的主题分别是:中国能源供给与法律制度创新,中国能源体制与法律制度创新。2017年第五届中国能源战略与法律论坛的主题是:中国能源技术与法律制度创新。国家能源局节能与科技司原司长江冰、战略规划司副司长健、国际合作司副司长安丰全等领导持续参加并指导本论坛,中国能源法研究会会长石少华、名誉会长叶荣泗、国家发改委能源所研究员吴钟瑚研究员以及来自人民大学、上海交通大学、西安交通大学、中国海洋大学、山西大学、河南财经大学、河南大学等相关高校专家学者持续参加本论坛,每年都有发布,同分享与交流,并接受来自与学界的评判。论坛已经成为中国能源法研究富有影响力的品牌。
其二,在2016年、2017年中国能源法研究会年会上课题首席专家和相关组都会做大会做主题发言,将研究扩散,与国家能源局正在进行的《能源法》立法工作对接,直接为《能源法》(送审稿)立法工作服务,特别是运用已经形成的能源与法律制度理论对《能源法》(送审稿)提出了实质性完善得到与会能源局领导的高度评价。
其四,国家能源局战略规划司副司长健、能源战略处长葛炬、国际交流司安丰全、体改法规司正司局级巡视员王强、法规处处长魏青山、国家发改委能源所副所长高世宪等均为本课题,他们是能源与法律制度创新实际的操盘手,他们参与能课题研究的针对性,提升研究的档次,也能研究的可操作性,实际上连续进行的课题研究及其所形成的思想已经运用在实际的能源与法律制度创新之中。
本报告为课题首席专家在中国能源法研究会2016年会开幕式上所做的主题报告。主要包括如下几个方面基本内容及主要观点:
其一,能源需要从垄断中解放市场。能源围绕实现供给的目标展开,多元供给是供给的核心所在,从多品种供给到多产权供给与多资本供给,多元供给带来的能源资本结构改变是能源市场结构的基础。这是由于能源其实是资本,惟有资本才会出现真正意义的上的制度。当前中国能源资本结构的垄断在于基于对于对公共资源支配、分享,分利者或特殊利益集团借国有或全民所有与包括国家利益与人民利益在内的公共利益非合作博弈成为常态。要从垄断中解放市场,就意味着变资源支配型制度为全要素生产率型制度。而现代市场经济条件下的能源主要是正式制度,甚或是法律。能源领域资源产权、资本投资、劳动价格、技术研发与创新、容量交易与相关制度大多都是法律的制度要素。这就决定了能源的兴起必然是法律兴起,甚或二者具有同步性。在与能源同步的法律中,《能源法》作为嵌入社会发展制度中的法律制度,其实作用是有限的。但能源需要法律的制度,《能源法》虽不能替代制度与基本法的制度功能,却亦能在能源领域内在一定程度上推动有限的能源。
其二,政党政治是解放市场面临的重要抉择。市场经济乃是制度经济,市场制度是嵌入制度结构之中的场域,而制度结构中政治是治理结构的核心。政治创造市场,同时也会市场,法律代表着与市场的空间或规则,但是法律如何却是政党政治的经济价值观念所决定的。产权的度决定市场的度。国家决定产权度,因而决定市场度。因而国家竞争优势在于制度优势,其实更在于政党政治优势,政党政治同时决定着法律的地位,的,决定着产权效率的高低,基于政治在治理中的核心作用,行政、法律等治理结构中的制度只有结合或整合起来才能发挥作用。政治优势是一国最大的治理优势,在我国也就是政党政治优势。
其三,通过《能源法》制度实现市场解放。法律框定着市场边际,《能源法》应当平衡效率与公平之间的相互关系,提升产权效率。但应当注意的是产权的空间是由公法决定的,要通过降低政治交易成本降低产权交易成本,最终达到降低社会交易成本。让产权效率提升可能更多的不是健全私法制度,而是公法制度。而《能源法》对于产权效率的提升的内涵更为复杂,其融合了公法效率与私法效率,体现的是整体效率的提升。从垄断中解放市场的能源法制度羁绊在于控制行政匮乏,缺少对产权度。《能源法》为了解放市场,必须首先改变能源领域资本结构,确定民营资本能源投资主体地位,对国企与央企进行产业组织能力再造。随后在有限的框架下,重新分配,实行“大部制”,发生类似企业替代市场的功效,使行政交易成本减少。在追逐法律价值目标时,《能源法》必须围绕产权效率进行制度设计,而不是相反。基于政党政治决定法律制度,后者决定产权效率,政党政治对产权效率就具有根本的决定性。因此的实现并不是行政效率与政治效率。其实行政效率与政治效率将九九归一于产权效率,而产权效率的提升在经济法上的政治就表现为与基本法的产权制度的。归根结底,将能源定位在从垄断中解放市场从根本上解决能源可持续发展的基础性问题,只有打破立法常规,真正政党政治的制度红利,才能为《能源法》制度羁绊。
从学术价值和社会影响上讲,本次会议是能源法研究会每年一度的年度会议,也是最重要的学术交流平台。本课题首席专家在这一会议上的发言充分分析了能源与《能源法》的制度维度,并跳出常规思站在政党政治的高度探讨了《能源法》的相关制度设计,体现出较高的学术指导价值,引起了参会代表的热烈反响和积极回应,也引发会议新的一轮围绕能源法与能源相关问题的积极讨论,在能源界产生了广泛的社会影响。
此报告为本课题首席专家在第四届中国能源战略与法律论坛上所做的主题报告。报告的基本内容和主要观点包括:
其一,能源体制的制度内核。制度是组织加规则,规则是组织的规则,组织是规则的组织。组织结构决定着规则结构。具体到能源领域,则是能源体制决定着能源法律结构,能源法律要依靠能源体制进行设计。
其二,体制是能源法律的希望之光。是制度裂变,更是体制裂变。制度是组织的规则,作为组织集合体体制的裂变就成为制度裂变的前提。体制必然引发包括法律在内的制度。体制的制度随体制转型渐进、激进或。中国是强制性制度变迁的国家,正式自上而下的裂变才会带来裂变的大势。地缘政治与政党政治处于社会结构的高端,决定能源体制的变迁形态与速率,体制裂变发起于地缘政治与政党政治。虽然包括制度在内的制度变迁已经跨越了与市场的边界,但是与市场产权依然是法律规范的边际。中国现代能源市场制度是以来实现的。只有当行效率与产权效率同一或统一时,产权效率才会成为行为的内在机理。因而政治不仅是的条件,也同样是产权效率的条件,能源法的正当性就在于产权效率。
其三,法律是能源体制的现实抉择。如果制度演化的动因在于提升产权效率,就必须打乱现行体制,即建构性体制,必须打乱现行体制及其利益与格局,实行“大部制”,让外化的行政成本内部化,发生类似企业替代市场的功效,使行政交易成本减少。虽然能源体制决定能源法制,但是体制的稳定与效率必须以法律的稳定与效率。能源体制实际上是政治、市场与法律的结构性。法律虽然是附从性、外在性或表征性制度,但却是体制等复合性制度要求。能源法律与能源体制或确认,或规划或设计,能源体制才能成为持续的制度。
其四,体制下《能源法》的制度设计。体制需要法制,法制更需要体制。体制才有法律,体制进阶必须会带动法律。制度其实是法律架构的体制。体制背景下,《能源法》适应市场经济的制度必须是促进交易的组织与规则。任何妨碍交易组织与规则都必须改进或剔除。能源法的制度演化或变迁其实都应当是在交易的与掣肘的排除中实现的。能源法应当在制度资本属性不断实施中发挥发挥作用。资本结构与能源市场竞争同行。建立现代能源市场体系必须建立多元主体参与市场结构。但是,问题在于,能源重要的不是经济,而是政治。当前包括能源体制在内的能源迄今并未成为政党政治,更不要讲成为能源战略。《能源法》的羁绊其实是能源体制造成的。《能源法》的制度设计应围绕体制实施径展开。
从学术价值和社会影响上来看,本次会议是由华东大学举办的一年一度的以能源和法律机制创新为主题的系列论坛。每届论坛都会要请国家能源局相关司局的领导以及国内高校的知名能源法专家参加,为学术界和架起了沟通的桥梁。本课题首席专家在此次会议上的发言站在政党政治和制度变迁的高度对体制与法律的关系进行了分析,探讨了体制、法律和制度之间的相互关系,并在此基础上勾勒出《能源法》相应的制度设计,具有较大的学术价值,起到了良好的社会效果。
本论文发表于《中州学刊》2016年第1期,能源与法律的维度一直是本课题首席专家关注的课题,2010年曾就此撰文,本文借能源浪潮兴起与我国能源法起草之机再次论及。论文的基本内容和主要观点如下:
其一,能源从战略行动的径依赖。国家之间经济的相互依赖给了企业和其他产权主体获得了发展空间,也使得能源从地缘经济中走来；随着政党政治开始主导能源战略,能源又从地缘政治中回归；而伴着不同利益集团的相互较量,能源从政党政治中得到演绎；能源战略落地成为能源政策和能源法律,则有推动着能源法不断前行。这样的四个维度共同构成了能源从战略行动的径依赖。
其二,能源重启能源法的制度期待。能源在全球范围内风起云涌,随着其进入我国,从而也引发了重启能源法,通过法律创新实现能源落实为法律规则的制度需求。从能源生产和能源消费力推能源战略与能源政策转型,到能源供给、能源消费、能源技术和能源体制力推能源法等能源法律出台或修订、建立能源系统,能源一推动着能源建设提速；而为了法律制度实施和创新的制度,必须从能源战略的高度、从与政党政治的结合上定位能源；同时如果能源的核心是还原能源商品属性,建立现代能源市场体系,则能源无论怎样演绎,其实质都是以经济为主导的技术、政治与社会,那么全面深化才是能源法生命之源；而根据能源近二十年的发展逻辑,能源的发生、发展伴随着一国政治、经济与法律的综合变迁,能源其实是政治过程、市场过程和法律过程,因此,能源法的全攻略是使能源成为政党政治和能源战略,全面深化市场体制。
其三,回应能源的能源法制度设计。首先,关键一点,回应能源的能源法必须突破旧制度,规划并设计新制度,否则无法体现政党政治；其次,能源供给方面,应当避免对民营资本的歧视、加强国企法人能力再造,并在架构上体现竞争优势的法律框架；再次,能源消费方面,应当包括节能优先方针的法律要求、不合理能源消费的原则、控制能源消费总量的机制、能源消费强度和消费总量的控制措施及其法律效力,能源消费者等、城镇化节能与建设节约型社会的规则、节能市场的建立与扶持、节能减排的财政激励和产权激励政策、约束性指标考核与节能指标、碳排放总量控制、碳排放指标交易机制、发展节能低碳产业与建设可再生能源产业的制度、低碳技术选择与行为模式转型等内容；再次,能源技术方面,推动能源技术的关键在于从目前的维持性创新性创新,这就要求企业具有企业家,敢于冒风险,敢于竞争,将能获得更大经济效益的技术创造出来,我国现行法律并不能为企业冒风险提供法律支持和制度依据,性创新的实现需要《专利法》等一系列法律制度的完善；最后,能源体制方面,能源体制的法律制度设计的核心在于合理界定与市场的边界。我国能源领域各种垄断丛生,企业等市场主体在较严的管理中进行生产经营活动。从垄断中解放市场,就必须深入推进市场化。推进清单建设和大部制。本文深刻分析了能源与法律的政治经济维度,并从政党政治的正确、市场化的深化、资本与组织体制的变革三个角度分析了《能源法》制度设计的回应策略,为《能源法》制度设计了道,具有明显的学术价值