通过上述以“政治势能”这个概念来分析疫情应对中的政策执行优势与短板,本文将在此基础上进一步阐发拓展“政治势能”这一概念的应用。
“政治势能”这一概念最早来源于政策官语“高位推动”。2011年,笔者和孔繁斌曾在《中国社会科学》2011年第5期《公共政策执行的中国经验》讨论过中国公共政策执行的“高位推动”特征。
我的换夫经历
我们把农村林改政策看做透视中国政策执行整体逻辑的一个小孔,通过引入这样一个领域性政策案例,尝试用经济主义、奥斯特罗姆的“公共池塘理论”和社群主义自治理论来解释,但是最后我们发现,应当从本土性理论的视角来研究林改政策的执行,于是我们分析了公共政策执行中具有中国特色的“高位推动”的工作模式,提出了“中国工作领导小组”在政策执行中的重要作用,即“高位推动”。中国公共政策的重要性是有其政治逻辑的,可以用“党的领导在场”来确定其重要性属别。中国政治制度内存在党、政两个不同的系统,地位是不同的,由于中国特色制度的本质是“党的领导”。因此,党政联合发出的文件就与部门单独发出的政策文件有不同的位价,高位的政策是以党的名义发出,称为“高位推动”。
2011年的论文虽然提供了政策执行的本土化“关键词”—— “高位推动”,但它毕竟带有“意识形态话语”,只是一个次生级学术产品,还没有上升到学概念。事实上,政策“高位推动”后面隐含了一整套中国特色的政治制度安排,需要进一步深度挖掘。经过反复讨论,2018年我们提出了“政策势能”和“政策变现”,后来我们又将这两个概念合为“政治势能”,作为“高位推动”这一官语的学表达。它的含义如下:第一,政策发文单位的不同位阶可展示出不同的政策势能。也就是说,政策文件出台时的位阶就是政治势能的重要标志。由中央、国务院名义发文,或中办、国办名义发文,或与相应中央部委联合发文,抑或部门自行发文,都蕴藏着不同的政治势能。利用党政联合发文,将公共政策上升为党的议题,提高了公共政策的政治位阶,政策主管部门赋予公共政策更高的政治意义。第二,政治势能会影响到政策执行的速度和效果。具有象征意义的政治文本话语蕴含特定而丰富的政治势能。最高领导人的讲话、党代会“中心工作”的表述和政策文件“硬指标”(如一票否决)的提示,都成为显示政治势能重要性和优先性的“信号灯”。当附有“政治势能”的公共政策进入执行过程,能够很快为地方场域的官员所察觉、和识别政治势能的政策,进而诱发或催化他们的政策变现过程。第三,政治势能比较好地解决了中国公共政策执行中的层级性治理和多属性治理问题,具有一定的制度优势因素。
党的十九届四中全会提到“把我国制度优势更好为国家治理效能”。事实上,经过多年的研究,来自政治学、公共管理、公共政策等多个学科的学者在国家治理理论和执行理论方面已经积累了丰富的研究。我们知道,制度是规范、准则,治理是行为、是活动。制度优势不可能直接为治理效能。从能量角度看,“制度优势”就是指此制度较之其他制度所具有的“优秀势能”,即优势是一种“势能”,“势能”表示一个物体所蕴含着的、尚未的能量,如山上的一块石头相对于山脚具有势能。但只有石头向下滚落时,势能才能为效能。因此,如果将势能、效能的理解引入政治学,那么“制度势能”就是指中国特色政治制度党的领导下所拥有动员治理资源的潜力,而“效能”则是指一项工作在地方和基层执行的力度。中国公共政策自上而下的落实过程就是“制度势能” (“政治势能”)为“治理效能”的过程。那么,“制度势能”(“政治势能”)究竟能在多大程度上成政治动能？在这种过程中存在何种“摩擦力”？这些“摩擦力”又有哪些原因呢？如果将“政治势能”作为一个重要的分析框架,那么对政策执行研究领域将会具有很大的解释力。
由于“政治势能”贯穿在中国公共政策的制定、执行、评估的全过程,因此我们认为,“政治势能”可以作为针对中国式政策执行的分析框架。目前,在研究中国地方政策执行行为时,行动论者用委托代理结构中的自利性来解释,提出“选择性执行”理论,还有的学者提出“变通执行”策略和“共谋”现象,造成政策“执行软约束”。情势论者着重从中国的中央、地方和政策所处的(社会、经济、文化、政治因素)之间的相互作用来入手,认为政策本身的特征、政策执行者拥有的资源与所处的社会政治结构网络会对执行者的认知与行为产生影响。公共政策执行是一个动态变化的过程,中央、地方、政治制度、组织结构、激励机制等因素均会影响公共政策的有效执行,因而不存在一种固定不变的政策执行模式。在政策执行“模糊冲突模型”中,执行情势是影响政策的重要因素,政策的执行者会在一定的“情景”下转变政策执行。政治行政互嵌论者认为,行政本身就是构成政治的一个重要组成部分,政治最重要的活动就是公共政策的产出,政治过程也是公共政策的制定与评估过程。地方官员的政策执行就是政治任务的执行过程。
以上三种视角对影响公共政策执行的因素进行了分析,但它们的主要问题仅指出了这些政治性影响的作用力,没有对政策执行所处的政治制度进一步细分,也缺乏将时间维度纳入政策执行的研究,认为政策执行力是固定不变的,无法反映政策执行的动态性和复杂性机制。
“政治势能”的引入为中国的政策执行研究提供了一个满足各个不同条件的框架。执行者都是生活于中国特色制度背景下的官员,他们不可能脱离中国特色的制度而生活,有着共同的政治文化意识或称为“四个意识”。如果我们把政治势能放在这样一个分析框架中,我们耳熟能详的官语,如高位推动、大局意识、政治要求、政治纪律、不折不扣、调整、纠正、校准等都可以获得学的解释。在中国,政治性因素还需要细分为党和政两个系统,它们的地位不同,部门单独发出的政策与获得党政联合(即“党的在场”)签出的文件都会在不同程度影响到政策执行的速度和效果。因此,需要更加客观地建构出反映中国特色政治制度的政策执行分析框架。
从与政策执行理论接轨的角度上来说, 我们所提的“政治势能”除延续第三代政策执行的研究范式外,更强调机关间的网络关系和政策执行力的具体表现,如网络结构状态、垂直体系、机关间伙伴关系。同时,还将时间维度纳入,促使我们更好地分析某些公共政策执行力为何在某个时段突然放大的原因。“政治势能”整合了行动理论、情势理论和政治行政互嵌理论的各自不足,符合公共政策执行的中国特征。
我们提出“政治势能”的概念,它不仅是对政治性因影响公共政策执行的势头及能量的总称,它还是中国理政的重要基础。政治势能通过“政治”一词落脚到学科,体现了学科特色；通过“势能”一词归纳出中国特色,展示了中国政治过程中各种政治要素和资源的运作逻辑。
从目前学界的反应来看, “政治势能”提出后,在政治学、公共管理学、新闻、党史党建、马克思主义等研究领域引起了一定的反响,这展示出这一解释范式的拓展空间是巨大的,理论的想象力还有提升的余地。举例来说,在政治学研究领域,过去我们用“压力型体制”来解释中国地方行为,这个时期的压力更多是在科层制内部传递,但它忽略了中国领导国家的基本政治生态。在中国的政治实践中有相当多这样的官语表述,如政治方向、政治意识、政治、政治担当、高位推动、大局意识,等等。“压力型体制”无法包含这方面的中国政治实践内容,而“政治势能”能够解释这些现象。特别是对2012年后新时代中国理政的行为则更有解释力。政治势能对于政治学研究的启迪意义在于,它把中国的领导作为中国政治运作的核心变量来看,正视中国政策运行的复杂性和独特性。它的解释力能够突破国家社会二元思维框架,让我们在政党-国家-社会的三维框架下思考中国的政治发展。
在党史党建和马克思主义这两个研究领域方面, “政治势能”的研究也有很大的运用空间。“政治势能”可以再细分为价值性政治势能、制政治势能、结构性政治势能和一元化政治势能四种类型。“一元化领导”是在战争年代形成的,强调党的集中统一领导。成为执政党以来,中国的运作方式与领导方式虽发生了极大的改变,但并未脱离“一元化政治势能”进行理政。在马克思主义研究方面,话语权和意识形态建构是核心议题。“价值性政治势能”可以有很大的运用空间,“价值性政治势能”是具有中国特色的社会主义的政治实践,在一定程度上,它和“结构性政治势能”及“制度性政治势能”构成了马克思主义中国化的实践逻辑。
总的来说,这一解释框架还有很大的拓展空间(当然仍须在相关的理论资源链和学术史框架下),我们欢迎更多学科的学者和同仁一起参与讨论、研究和拓展,这有利于这一学概念的进一步完善和丰满。