一般认为，公法的概念是由古罗马家乌尔比安开创的，本文是从利益说出发的。利益说认为，凡是以国家或社会公共利益为目的的法属于公法，而以私人利益为目的的法属于私法。最早进行公法与私法划分的古罗马家乌尔比安就是这一观点的代表。乌尔比安指出：公法“有关罗马国家的稳定”，私法“涉及个人福利”，“公法见之于教事务、教机构和国家管理机构之中”。
公法是如何产生的？笔者认为公法是在与私法的分立后才成为一个的法律概念、法律学科，这就要追溯到公私法划分之初。从某种意义上来说，社会产生之初是以公的出现为标志的。国家产生之初，属于自然经济占主导的时代，公主要表现为国家，它无所不管，各种社会关系混同在一起并表现出强烈的国家性，反映到法律上自然是“诸法合一”并体现国家法的性质， 它必然是以国家利益为己任的。后来，商品经济逐步发展起来，开始出现了公少干预或不干预、私人自主进行商品交换活动的“私域”，即开始产生了商品交换的“私域”与政治管理的“公域”的分野。伴随“私域”与“公域”的分野，分别以调整二者所处领域纠纷为己任的公法与私法也从“诸法合一”中分立出来。而“私域”里着私人利益，“公域”里着公共利益，进而可以推出公法产生之初的利益基础是公共利益。
何为公共利益？历史上庞德曾对利益分类做过细致的研究，构筑起了一个社会利益体系。庞德将利益分为三大类：个人利益、公共利益和社会利益。个人利益是直接从个人生活本身出发，以个人生活名义所提出的主张、要求和愿望；它包含人格利益、家庭关系利益和物质利益三类。公共利益是从政治组织社会生活角度出发，以政治组织社会名义提出的主张、要求和愿望；它包含国家作为法人的利益和国家作为社会利益扞卫者的利益两类。所以，这一体系基本上是公共利益和个人利益的二元划分，但同时突出了国家自身的利益主体地位，不将国家利益和社会利益等同。据此我们认为，公共利益是指从政治组织生活或社会生活角度出发，以政治组织或社会的名义提出的主张、要求与愿望，它是与个人利益相对的，包含国家利益与社会利益。在传统公说中，主体为了公共利益，可以采取一切措施甚至包含可能侵害个人利益的措施来实现，为公的利益永远优先于为私的利益。这时期的公法较之私法发达，公较之私更强。例如在我国《物权法》等民事私法立法之前，国家公机关为了所谓的“公共利益”，可以采取任何措施来甚至是个****利的行使以达到所谓的公共利益之目的，私人利益在公共利益面前始终是第二位的。当前我们正在建设公平合理的和谐社会，故上述传统公说越来越难以与时代发展相适应。
随着当前市场经济（高度发达的商品经济）的发展与完善，“对私益的”越来越成为时代的呼声，因为只有更好地个人利益，市场参与主体才能更积极主动地去参与市场活动，市场经济才能有活力与继续发展，社会才能更好地发展与进步，所以我们要好私人利益。
为什么公法要对私益进行？其一，私益是公益的渊源之水。公益，即公共利益，主要是由社会利益与国家利益组成的，其所特别强调的是一个整体范畴。然而我们可以仔细思考下：这个整体是怎么组成的？可以肯定的是，它天生不是个空洞的整体，它是由众多个体组合而成的，其有着实实在在的内容。这个个体就是私人利益，当然公共利益不是私人利益的简单组合。此处所阐述的本意是指在所谓公共利益的同时不能忽视私人利益，应当对二者都进行，虽然有轻重之分。不能不顾及私人利益而以公共利益的名义进行任意活动，这样最后的结果往往是了少数个别团体或个人的利益；在这个过程中了少数人的利益必然会侵害大多数人的利益，因为资源（利益表现形式）的有限性。
其二，公法能更有力地私益。因为，“法的产生、内容、实质和发展，在很大程度上都是基于对利益的配置和固化的结果。”同理，利益在很大程度上也决定了公法的制定、实施和救济。利益为法律利益、进而实现法律利益的过程，主要就是国家对社会利益关系和利益冲突实行调节和处理的过程。国家掌握着公，其可以运用公法中手段对私益进行，而且公法较之私法对私益的更有力。来源青年导网)
柳晋阳